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考核问责驱动监测行业发展

1.1、政策明确与考核问责驱动监测行业发展

政策明确空气质量和考核问责挂钩是推动监测行业发展的重要驱动要素

我国的大气污染防治起步于 1970 年，正处于工农业大力发展的时期，当时的能源结构长期以煤为主，加以粗放的加工消费方式，煤烟型污染较为突出。随着治污过程中酸雨和雾霾等问题对我国空气质量的影响，一系列政策、法律以及技术措施的有效实施推动着我国大气治理行业的持续进步。

2012 年 9 月，国务院发布了《重点区域大气污染防治“十二五”规划》，这也是国务院批准的第一个大气污染综合防治规划，这为我国环境空气质量管理正发生的三个重大战略性转变打下了坚实的基础：(1)控制目标由排放总量控制转变为环境质量改善；(2)控制对象由主要关注燃煤污染物转变为多种污染物协同控制，由以工业点源为主转变为多种污染源的综合控制；(3)管理模式由属地管理到区域联防联控管理。

在此基础上，2013 年 9 月，国务院正式颁布《大气污染防治行动计划》(以下简称“大气十条”)，“大气十条”是国务院对大气污染防治工作从战略高度做出的顶层设计，开启了中国大气污染防治的新纪元。“大气十条”中明确要求要“建立监测预警应急体系，妥善应对重污染天气”，同时提出“建设城市站、背景站、区域站统一布局的国家空气质量监测网络，加强监测数据质量管理，客观反映空气质量状况。加强重点污染源在线监控体系建设，推进环境卫星应用。建设国家、省、市三级机动车排污监管平台。到 2015 年，地级及以上城市全部建成细颗粒物监测点和国家直管的监测点”等要求，有效推动了监测行业的持续发展。

在“大气十条”目标全面实现后，2018 年 7 月 3 日，《国务院关于印发打赢蓝天保卫战三年行动计划的通知》(国发〔2018〕22 号，以下简称《行动计划》)发布，《行动计划》提出了六方面任务措施及各牵头部门，并明确了量化指标和完成时限；而其中对环境监测发展起到重要推动作用的要求为严格考核问责，一方面将打赢蓝天保卫战的目标任务作为重要内容纳入考核，考核不合格地区取消有关生态文明荣誉称号；另一方面对于工作不力、责任不实、污染严重、问题突出地区将由生态环境部约谈当地政府主要负责人并予以问责。

监测行业发展的另一个驱动因素则是全国重点城市空气质量排名制度的建立和扩大。2012 年《环境空气质量标准》建立后，国家便启动了空气质量新标准第一阶段监测实施方案，通过国控点对全国 74 个重点城市开展监测并发布数据及排名。2018 年 7 月，为落实《打赢蓝天保卫战三年行动计划》中扩大城市空气质量排名范围要求，重点城市扩大至 169 个，根据问题导向原则，将大气污染重点区域和城市纳入排名范围。空气质量排名制度的建立一方面通过末位约谈给予空气质量较差的城市领导压力，另一方面也可以推动其他城市像排名靠前的城市学习，奖罚并用推动空气质量改善。

事权上收则进一步打开了第三方运维服务市场

民众的关注度提升和政府在生态文明建设以及环保工作的重视度增强推动大气污染防治工作快速发展，而国务院对大气污染防治工作从战略高度做出的顶层设计——“大气十条”，则开启了中国大气污染防治的新纪元。在这种背景下，我们认为，真正决定了大气监测运营市场逐步开放并且持续增长的是两个重要的政策法规：打开监测第三方服务市场的《关于推进环境监测服务社会化的指导意见》(以下简称《指导意见》)，以及从本质上推动监测运营市场发展的《生态环境监测网络建设方案》(以下简称《建设方案》)。

《指导意见》对监测运营市场的意义毋庸置疑。一直以来，监测运营业务都是由政府部门所属的环境检测机构开展，《指导意见》要求放开监测第三方服务市场，一方面可以有效提高政府职能效率，同时通过市场化的手段推动监测运营行业发展，而另一方面，也是为同年 7 月颁布的《建设方案》中提出的监测事权上收打下了坚实的基础。

监测事权上收后，市场空间增量在哪里？我们需要从各级监测站的职责转变来分析监测运营服务的市场空间。从国家层面来说，国控点运维服务第一轮(2016-2018 年)招标从宏观层面进一步推进了监测运维服务市场的发展；而从县级层面来说，污染源监管重心下移的落脚点便在县市一级环境监测站，而其本身的人员和设备又相对落后，叠加需求日益增长的乡村环保，未来最大的市场增量将出自于此。值得注意的是，在微观层面和市县一级环境监测站市场空间有机结合的，便是大气网格化的发展。

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